Par Jonas Teusch, économiste, et Konstantinos Theodoropoulos, statisticien, Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE
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Taxer la consommation d’énergie au service du développement durable
Pourquoi les pays à faible revenu devraient-ils mettre en œuvre une politique de tarification du carbone afin de réduire les émissions de carbone, alors que les économies les plus avancées au monde appliquent des tarifs largement insuffisants pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris ? Plus de 70 % des émissions produites par les pays de l’OCDE et du G20 échappent à tout impôt, et plus de la moitié d’entre elles sont tout bonnement gratuites, même en tenant compte des systèmes d’échange de droits d’émission.
Les émissions de carbone de la plupart des économies émergentes et de celles en développement sont faibles par rapport à celles des pays de l’OCDE et du G20. Par exemple, les 15 économies en développement et émergentes1 analysées dans un récent rapport de l’OCDE intitulé Taxer la consommation d’énergie au service du développement durable génèrent moins de 4 % des émissions mondiales de carbone, tandis que les pays de l’OCDE et du G20 sont collectivement responsables de plus des trois quarts de ces émissions.
Dans ce contexte, faut-il se préoccuper du fait qu’aucun des 15 pays examinés n’applique aujourd’hui une tarification explicite du carbone, et que 83 % des émissions de carbone échappent à tout impôt ?
Une tarification du carbone bien conçue peut servir les intérêts des pays en développement et émergents
Il y a de nombreuses raisons pour lesquelles une réforme bien conçue des prix du carbone serait avantageuse pour les économies en développement et émergentes, en leur permettant de répondre à de nombreux défis urgents, au-delà du changement climatique. Par exemple, la tarification du carbone peut concourir à réduire la pollution locale et faciliter la mobilisation des recettes intérieures nécessaires pour financer les services publics essentiels. Si le faible niveau des émissions générées par les pays en développement et émergents peut signifier que leur capacité à agir pour freiner le changement climatique dans un proche avenir est restreinte, des progrès en matière de tarification du carbone les aiderait à faire pression sur les grands pollueurs, tout en renforçant leur capacité à prendre part aux efforts de décarbonation du système économique mondial.
Les taxes sur le carbone ou l’échange de permis d’émission encouragent des choix de consommation et d’investissement plus propres dans tous les domaines couverts par les dépenses publiques et privées, ce qui représente non seulement un moyen efficace et efficient de réduire les émissions de CO2, mais aussi d’assurer la viabilité à long terme des investissements. Un engagement durable en faveur de la tarification du carbone et de la suppression des subventions aux combustibles fossiles est aussi une façon d’orienter les investissements vers des actifs compatibles avec les objectifs de développement bas carbone, en garantissant que ces actifs conserveront leur valeur une fois que la transition vers une économie neutre en carbone s’accélérera au niveau mondial.
En outre, les pays en développement comptent moins d’actifs hérités à forte intensité de carbone que les pays développés. Des pays comme la Côte d’Ivoire, l’Équateur, le Ghana et l’Ouganda n’utilisent pas actuellement le charbon.. En s’engageant à relever progressivement les prix du carbone au lendemain de la pandémie, les pays en développement peuvent éviter de nombreux coûts de transition auxquels les économies développées sont aujourd’hui confrontées, comme la dévalorisation d’actifs et les emplois non reconduits dans les régions productrices de charbon. La réforme de la tarification du carbone ou l’application d’autres mesures environnementales, comme l’interdiction de la consommation de charbon, pourrait permettre dans certains cas de sauter purement et simplement l’étape des énergies fossiles les plus polluantes.
De même, la tarification du carbone peut soutenir les efforts visant à améliorer la mobilisation des recettes intérieures. Si le potentiel de recettes varie selon les pays, l’analyse récente de l’OCDE portant sur 15 économies en développement et émergentes révèle qu’elles pourraient lever en moyenne l’équivalent d’environ 1 % du PIB en recettes publiques si elles appliquaient une tarification du carbone sur les énergies fossiles de 30 EUR par tonne de CO2. Sachant que les ratios impôts/PIB avoisinent 19 % dans les 15 pays étudiés (contre 34 % dans la zone OCDE), la tarification du carbone pourrait accroître les recettes fiscales d’environ 5 % en moyenne.
Les recettes tirées de la tarification du carbone pourraient servir à financer des aides plus ciblées afin d’améliorer l’accès à l’énergie et de la rendre plus abordable, renforcer les filets de protection sociale et promouvoir d’autres priorités économiques et sociales. Cette stratégie est d’autant plus pertinente que les répercussions négatives de la crise du COVID-19 ont été aggravées par le fait que de trop nombreuses personnes dans le monde en développement ne bénéficient pas d’un filet de protection sociale approprié. Par conséquent, la perte d’un revenu stable imputable à la crise du COVID-19 a accru leur risque d’être privées d’accès aux services énergétiques essentiels. Par contre, les économies budgétaires générées par la réforme des subventions aux combustibles fossiles menée à bien par l’Égypte lui ont permis d’allouer davantage de ressources à l’éducation et à la santé et de déployer un programme de relance économique destiné à surmonter la crise du COVID-19.
Potentiel de recettes représenté par la réforme des prix du carbone
Les cinq plus fortes hausses potentielles des recettes fiscales* provenant de la réforme des subventions sur l’utilisation des combustibles et dans l’hypothèse où les taux effectifs seraient portés au niveau de référence de 30 EUR/tCO2, en % du PIB.
Aussi , la réduction des émissions de carbone contribue grandement à faire baisser la pollution atmosphérique locale, et ces avantages annexes viennent contrebalancer une partie des coûts immédiats de l’action en faveur du climat, par exemple ceux liés au renchérissement des prix de l’énergie et des produits alimentaires. La tarification du carbone peut aussi aider à réduire le poids de l’économie informelle dans des pays en développement, où le secteur informel représente 70 % de l’emploi total, puisqu’il est plus difficile d’échapper aux taxes sur le carbone qu’aux impôts directs sur les personnes physiques ou sur les sociétés. En résumé, la tarification du carbone dépasse la seule dimension climatique. De fait, la tarification du carbone, y compris la réforme de la fiscalité et des subventions énergétiques, est au cœur de plusieurs Objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies. Elles contribuent non seulement aux ODD 12 (Modes de consommation et de production durables) et 13 (Mesures relatives à la lutte contre les changements climatiques), mais concourent aussi à la réalisation des ODD 3 (Bonne santé et bien-être) et 7 (Énergie propre et d’un coût abordable) et, à condition d’être bien conçues, favorisent une réduction des inégalités (ODD 10) et l’émergence de villes et de communautés plus durables (ODD 11).
Les répercussions négatives de la tarification du carbone ne sont pas une fatalité
Si la tarification du carbone procure tant d’avantages, pourquoi n’est-elle pas plus appliquée ? Les obstacles ne sont pas d’ordre administratif : pratiquement tous les pays ont l’expérience des droits d’accise sur l’essence ou le gazole, de sorte qu’il leur serait relativement aisé, d’un point de vue administratif, de réformer la fiscalité du carbone. Il faut simplement que les pouvoirs publics alignent les taxes d’accise sur la teneur en carbone des combustibles. Par exemple, une taxe carbone de 30 EUR par tonne de CO2 correspond à une taxe sur l’essence de 7 centimes d’euro par litre et à une taxe sur le charbon d’environ 6 centimes d’euro par kilogramme. Ces taxes carbone assises sur les combustibles pourraient être perçues auprès des fournisseurs de la même façon que les droits d’accise existants.
Les freins à la mise en place d’une tarification du carbone sont liés à la nécessité de faire en sorte que le changement soit équitable et en phase avec les objectifs de développement du pays, condition indispensable pour obtenir une large adhésion du public à la réforme des prix du carbone. La réforme des subventions aux combustibles fossiles menée avec succès par l’Égypte est encourageante parce qu’elle montre que les incidences négatives sur les ménages et les entreprises fragiles peuvent être atténuées.
Bien évidemment, la tarification du carbone n’est pas une solution miracle, et elle doit s’inscrire dans un éventail plus large de politiques fiscales et climatiques. À titre d’exemple, le Kenya prend actuellement des mesures pour garantir aux citoyens et aux entreprises un accès abordable à des options plus propres. Les initiatives de plus vaste portée qui encouragent l’électrification constituent un développement prometteur. Le Kenya n’applique pas de taxe carbone, mais prélève des taxes d’accise sur les carburants et a réussi à supprimer la plupart de ses subventions aux combustibles fossiles.
Le potentiel offert par un meilleur usage de la tarification du carbone est considérable. Le temps est venu de réaliser des avancées en matière de tarification du carbone et d’ouvrir la voie à une reprise plus propre, plus saine, plus résiliente et inclusive après la crise du COVID-19.
1.↩ Les quinze pays étudiés sont la Côte d’Ivoire, l’Égypte, le Ghana, le Kenya, le Maroc, le Nigéria et l’Ouganda en Afrique, les Philippines et le Sri Lanka en Asie, ainsi que le Costa Rica, la République dominicaine, l’Équateur, le Guatemala, la Jamaïque et l’Uruguay en Amérique latine et dans les Caraïbes.