Por Jonas Teusch, economista, y Konstantinos Theodoropoulos, estadístico, Centro de Política y Administración Tributaria de la OCDE
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Gravar el uso de la energía en aras del desarrollo sostenible
¿Por qué los países de baja renta deberíanaplicar políticas de fijación del precio del carbono para reducir sus emisiones? Es notorio que las economías más avanzadas del mundo distan mucho de alcanzar el nivel de precios requerido para cumplir los objetivos del Acuerdo de París. Más del 70% de las emisiones de los países de la OCDE y del G20 no tributan en absoluto y más de la mitad no están sujetas a precio alguno, aun tomando en consideración los regímenes de comercio de derechos de emisión.
Las emisiones de carbono de la mayoría de las economías en desarrollo y emergentes palidecen en comparación con las de los países de la OCDE y del G20. Por ejemplo, las 15 economías en desarrollo y emergentes1 analizadas en un reciente informe de la OCDE titulado Gravar el uso de la energía en aras del desarrollo sostenible representan, en total, menos del 4% de las emisiones mundiales, mientras que los países de la OCDE y del G20 en su conjunto son responsables de más de las tres cuartas partes de las emisiones mundiales de carbono.
En este contexto, ¿es importante que ninguno de los 15 países analizados en el informe aplique una política expresa de precios del carbono y que el 83% de las emisiones quede exento de todo gravamen?
La fijación del precio del carbono bien diseñada puede beneficiar a los países en desarrollo y emergentes
Hay muchas razones por las que una reforma bien diseñada del precio del carbono puede beneficiar a las economías en desarrollo y emergentes, permitiéndoles responder a numerosos retos acuciantes, más allá del cambio climático. Por ejemplo, la fijación del precio del carbono puede facilitar el control de la contaminación local y fomentar la movilización de la recaudación nacional necesaria para financiar servicios públicos esenciales. Aun cuando el reducido nivel de emisiones generadas por los países en desarrollo y emergentes puede suponer que las medidas que estos adopten apenas contribuirán a ralentizar el cambio climático a corto plazo, los avances en la fijación del precio del carbono contribuirían a presionar a los grandes países contaminadores para que mejoraran su aportación y fortalecerían también la capacidad de los países en desarrollo de participar activamente en un sistema económico mundial libre de carbono.
Los impuestos sobre el carbono o el comercio de derechos de emisión fomentan decisiones de inversión y de consumo más ecológicas para todo el gasto público y privado, lo cual no solo es una forma eficaz y eficiente de reducir las emisiones de CO2, sino que además garantiza la viabilidad de esas inversiones en el futuro. El compromiso a largo plazo de exigir un precio por las emisiones de carbono y reducir progresivamente las subvenciones a los combustibles fósiles asegura que las inversiones se dirijan hacia activos que cumplan los objetivos de desarrollo con bajas emisiones de carbono y que esos activos no pierdan valor cuando se acelere en todo el mundo la transición a una economía neutra en carbono.
Los países en desarrollo existen menos activos contaminantes heredados que en los países desarrollados. Países como Costa de Marfil, Ecuador, Ghana y Uganda no utilizan carbón en la actualidad. Si se comprometen a elevar gradualmente los precios de las emisiones de carbono tras la pandemia, los países en desarrollo pueden evitarse gran parte de los costes de transición que están soportando en la actualidad los países desarrollados, como los activos en desuso y la pérdida de empleo en las regiones mineras. La reforma de los precios de las emisiones de carbono u otros instrumentos medioambientales, como la prohibición del uso del carbón, puedan propiciar que estos países consigan esquivar por completo los combustibles fósiles más contaminantes.
Asimismo, la fijación del precio del carbono puede reforzar los esfuerzos por mejorar la movilización de la recaudación interna. Aunque el potencial recaudatorio varía según los países, el reciente estudio de la OCDE sobre 15 economías en desarrollo y emergentes concluye que estos países podrían generar una recaudación media de aproximadamente un 1% del PIB si impusieran un precio al carbono derivado de los combustibles fósiles equivalente a 30 euros por tonelada de CO2. En estos 15 países, en los que la proporción entre ingresos tributarios y PIB representa un promedio del 19% (frente al 34% en la OCDE), la fijación del precio del carbono permitiría incrementar los ingresos fiscales en un promedio de aproximadamente un 5%.
La recaudación obtenida con el precio del carbono podría destinarse a medidas específicas para mejorar el acceso al suministro energético a precios asequibles, fortalecer las redes de seguridad social y promover otras prioridades económicas y sociales. Estas cuestiones revisten especial importancia porque los efectos de la crisis del COVID-19 en los países en desarrollo se han visto agravados por el hecho de que muchos ciudadanos no disfrutan de una red de protección social adecuada. Como consecuencia la pérdida de ingresos estables incrementa el riesgo de no poder acceder a los suministros energéticos básicos. Por contraste, el ahorro fiscal resultante de la reforma de las subvenciones a los combustibles fósiles que realizó con éxito Egipto ha permitido a su Gobierno destinar más recursos a la educación y la sanidad y crear un paquete de estímulos económicos para la recuperación de la crisis del COVID-19.
La reducción de las emisiones de carbono para luchar contra el cambio climático contribuye también a disminuir sustancialmente la contaminación local atmosférica en todos los países del mundo, y estas ventajas colaterales compensan parte de los costes a corto plazo de la protección del clima, por ejemplo, los asociados al incremento de los precios de la energía y de los alimentos. La fijación del precio del carbono contribuye también a corregir el elevado nivel de actividad económica informal que representa más del 70% del empleo total en las economías en desarrollo y emergentes , ya que los impuestos sobre el carbono son más difíciles de eludir que los impuestos directos sobre la renta de las personas físicas o las sociedades. El empleo informal representa más del 70% del empleo total en las economías en desarrollo y emergentes.
En resumen, la fijación de precios al carbono no es solo una política climática positiva. En efecto, el precio del carbono y en general la reforma de la fiscalidad y las subvenciones energéticas tienen encaje en varios de los Objetivos de desarrollo sostenible de la ONU (ODS). Si bien la fijación del precio del carbono, incluida la reforma de las subvenciones a los combustibles fósiles, contribuye al logro de los objetivos ODS 12 (Producción y consumo responsables) y ODS 13 (Acción por el clima), también promueve los objetivos ODS 3 (Salud y bienestar) y ODS 7 (Energía asequible y no contaminante), y si se diseña correctamente fomenta también la reducción de las desigualdades (ODS 10) y las ciudades y comunidades sostenibles (ODS 11).
Los efectos negativos de la fijación del precio del carbono no son inevitables
Si la fijación del precio del carbono tiene tantas ventajas, ¿por qué no está más extendida? Los obstáculos no son de índole administrativa: casi todos los países tienen experiencia con los impuestos especiales sobre los combustibles, por lo que la adopción de un sistema de precios del carbono sería factible desde el punto de vista administrativo. Bastaría para ello con que los Gobiernos adaptaran esos impuestos especiales para gravar el contenido de carbono en los combustibles. Por ejemplo, un impuesto sobre el carbono de 30 euros por tonelada de CO2 correspondería a un impuesto sobre la gasolina de 7 céntimos de euro por litro y a un impuesto sobre el carbón de 6 céntimos de euro por kilogramo. Esos impuestos sobre el carbono contenido en los combustibles podrían aplicarse a los suministradores, como sucede con los actuales impuestos especiales.
El principal obstáculo para la fijación del precio del carbono radica en la necesidad de garantizar que el cambio sea equitativo y responda a los objetivos de desarrollo de cada país, aspecto que resulta crucial para lograr un amplio apoyo público a la reforma de los precios del carbono. Resulta alentador el éxito de la reforma de las subvenciones de los combustibles fósiles llevada a cabo en Egipto, pues demuestra que es posible paliar sus efectos negativos para los hogares y empresas más vulnerables.
La fijación del precio del carbono no es, evidentemente, la panacea y ha de formar parte de un conjunto más amplio de políticas fiscales en favor del clima. Kenia, por ejemplo, está tomando medidas para garantizar que los particulares y las empresas tengan acceso a alternativas menos contaminantes en condiciones asequibles. Una opción prometedora es intensificar los esfuerzos por ampliar la electrificación. En Kenia no existe un impuesto sobre el carbono, pero sí se recauda un impuesto especial sobre el combustible, y se han eliminado gradualmente casi todas las subvenciones a los combustibles.
Existe un considerable potencial para aprovechar mejor las ventajas de la fijación del precio del carbono. Ha llegado el momento de avanzar en esta dirección y preparar el terreno para una recuperación más verde, saludable, resiliente e inclusiva tras la crisis del COVID-19.
1.↩ Los 15 países estudiados son Costa de Marfil, Egipto, Ghana, Kenia, Marruecos, Nigeria y Uganda, en África; Filipinas y Sri Lanka, en Asia; y Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Jamaica, República Dominicana y Uruguay, en América Latina y Caribe.